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当前农业结构调整面临的几个问题探讨
来源:农民日报        发表时间:2016-11-02
 

去年以来,农业部先后出台《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》、《镰刀湾地区玉米结构调整意见》、《全国农业可持续发展规划》、《关于进一步调整优化种植业结构的指导意见》等政策性文件,各地贯彻中央精神,密集出台农业调结构转方式的指导方案,稳步推进结构调整优化,取得明显进展。全国粮改饲试点县由30个扩大到100个,玉米调减面积预计超过3000万亩,为近13年来首次减少;南方水网地区生猪存栏调减1600万头,养殖向环境容量大的地区转移趋势明显。

看到成绩的同时,也应该清醒地意识到,制约结构优化、发展方式转变的深层次矛盾和问题依然存在,主要表现在:

一是从大环境来说,我国农业受成本和价格的双板挤压的局面在短时间内难以改变。随着中国城镇化速度加快,劳动力成本将继续上升,务农与务工、务服(服务业)之间的机会成本有扩大趋势,农业劳动力继续向二三产业转移的趋势更加明显。然而受补贴政策影响,农户预期土地升值,土地流转价格逐年攀升,对于种植大户形成巨大压力,阻碍规模经营和结构调整步伐。从大宗农产品价格来看,受国际油价和粮食走势影响,美国、澳大利亚、巴西等国家大宗粮食产品价格不会迅速攀升,国内粮食、大豆价格如果继续保持稳定生产,维持目前产量,需要继续依赖价格支持、补贴等手段。同时,农业资源、环境承载多度,土地急需休养生息,这也与我们日益增加的食物需求,特别是对环境影响大的蔬菜种植、畜禽养殖业的需求产生矛盾,并将随着城镇化步伐加快而更加突出。结构优化和农业转方式,迫切需要革命性的手段来破题。

二是当前调整目标与现实需求存在一定差距。当前我国提出的两保、三稳、两协调(即保口粮、保谷物;稳定棉花、食用植物油、食糖自给水平;做到蔬菜生产与需求的协调,饲草生产与畜牧养殖的协调)的农业结构调整目标,从国家安全的角度来看,大方向没有问题。但如果从供需平衡和农户就业与增收来看,恐怕没有触及到实质。我们目前的政策考量,是基于信息不对称条件下制定的,例如去年玉米库存压力巨大,财政无法承受,中央能听到中储粮这样大企业的信息反馈。但现实情况是除了水稻、小麦等政府稳定托市的品种外,很多农作物生产和销售都遇到种什么赔什么的难题。今年农业部调研组也反映,山西调整结构种谷子,结果谷子价格下跌,东北部分地区调结构种西瓜,结果西瓜价格下跌;等等。这些表面看起来联系不充分的现象却反映了一个深刻的问题,我国农产品已经进入一个总量过剩、局部失衡的时代。早在2002年,我国人均蔬菜占有已经达到世界平均水平的4倍,当前,除了牛羊肉、奶等少数品种外,我国主要农产品人均占有、人均消费水平居于世界前列,人均浪费估计居于世界首位。长期看,我国农产品(除油料等作物外)总量供大于求的局面将会持续,这对结构调整带来非常严峻的调战。健康的、有利于持续发展的农业结构,绝不仅仅是基于粮食安全层面的,应该是利于资源节约、效益最优的。

三是从引导结构调整的手段来看,大都依靠财政补贴和价格补贴,调整途径单一。从新一轮结构调整实施过程来看,以玉米为例,主要是依靠下调、取消玉米临储收购政策,降低农户种植玉米预期效益达到的。取消玉米临储收购政策,虽然对结构调整、去库存发挥了重要作用,但是对种植大户的打击在短时期内也是十分巨大的,他们购买了玉米种植的装备,掌握了全套技术,突然转型造成的损失,只能自己负担。这种不连贯、突发性政策变化是不利于新型农户培育和农业可持续发展的。从发达地区来看,调整种植结构主要依靠增加与品种挂钩补贴,例如苏州、上海对粮食、蔬菜的扶持政策,是在国家补贴的基础上,每亩增加400-500多元的补贴,这样的定向补贴仅在发达地区才有财政实力支撑,且属于黄箱补贴范畴,容易引起世贸组织协议纠纷,不具有推广性和持续性。所有这些政策,均是与市场需求和经营主体种植需求的反向调整,随着市场需求和经营主体的对被调作物需求持续增加,调整结构需要付出的财政补贴将平行增加,当财政无力支撑时,可能会出现恢复到调整前的结果。

四是从财政支持结构调整来看,也存在项目分散问题,导致投入不少,效率低的问题。各地财政、国土、发改、水利等机构,均在本轮结构调整中发挥了重要作用,但在执行过程中,通过项目倾斜来达到预期目的,存在衔接不顺畅,缺乏统一规划,造成浪费严重,效率低。

对待以上问题,我们认为需要至少采取、但不限于以下的应对措施:

一是充分把握国际竞争优劣势,认识到结构调整问题的复杂性和长期性,要研究制定结构调整的长效机制和中长期规划,避免头疼医头,脚疼医脚。国际市场小麦、大豆等作物价格低于国内市场的局面短期不会变,并且差距有扩大的趋势。如果差距进一步扩大,虽可以加大财政补贴增加产能,但补贴囿于世贸组织法律框架,不能无限制增加,所以必须考虑通过规模化、机械化降低成本,提高竞争优势。

二是从供给侧、需求侧两方面来考虑农业结构调整。我国农业不仅仅在供给侧存在失衡,在需求侧的失衡更加明显。对于一般城镇居民来讲,我国人均食品占有量高于世界平均水平,浪费水平居世界前列,食品的获取成本低于世界发达国家;但对于贫困地区人口来讲,食品价格对他们生计构成挑战。这需要通过结构化的供需方案来解决,这也是发达国家通用手段。例如美国尽管美国的小麦、玉米价格低,仍然有贫困人口无法支付食物需求。2014年美国农业法案预算,仍有75%的预算安排在补充营养支持,主要针对困难居民和学生等群体的食物补贴,并加大了用于环境治理支出。因此,结构调整,不应该是单纯的供给侧调整,应该是供求双向调整。只有我们的农产品回归到理性价格,才能使大多数农户在经营中受益,才能稳定农业就业人口,促进农业可持续发展。

三是改革结构调整的体制机制。目前,造成结构调整难以推进的主要原因,除了市场问题,就是政府支持手段问题。目前,全国农民、种植户都认为国家会继续加大对农业补贴,对政策扶持预期很高。而执行的结构调整,也是使用补贴手段——有的加大对种植户补贴,有的是价格补贴。但必须看到,我国实行的有关补贴,特别是与品种挂钩的补贴,扭曲了市场价格,无一例外会增加土地成本和综合成本的上升,补贴越多,地租上涨越快。今年东北地区玉米临储政策取消后,地租也随着下降。所以,承包户留给种植户的是固定的利润,补贴越多,地租越高,所有的风险由种植户承担,对培育新型农民非常不利。从发达国家的经验来看,越来越多的农业补贴和政策是针对人的,而非产业的,事实证明这是提升农业竞争力的重要手段。通过增加对农村低收入人口的补贴,增加他们的就业,逐渐使土地承包户摆脱对地租的依赖,种植经营户真正成为市场的主人,会大幅度降低成本,提高效率和竞争力,结构调整问题迎刃而解。

四是切实理顺政府职能。发达国家农业部门的最主要责任是促进农民就业,而我国是提高产量。这就造成了我们国家目前农产品产量不断提高,品种不断丰富,但农民仍旧没有稳定的就业,处于社会的边缘化地位。他们的不安全感加剧了对土地的依赖,不利于土地流转,给产业结构调整带来了极大的困难。建议为了促进农业可持续发展,增加农民就业,恢复农业生态,给土地休养生息的时间,我们将农业部门单纯抓生产的职能,转变为服务人的职能,依靠市场力量促进结构调整,达到事半功倍的目的。


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